Lettre ouverte aux juges de la Cour suprême

Lettre ouverte aux juges de la Cour suprême

Jacques Parizeau

Montréal, les 4 et 5 septembre 1998

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Source: [1]

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L'avis que vous avez rendu le 20 août dernier sur la sécession du Québec a été, vous le savez, reçu avec satisfaction par la plupart des participants au grand débat sur l'avenir du Canada et du Québec. Chacun y a trouvé un peu de ce qu'il voulait.

Pour ma part, j'ai souligné à quel point je pensais que votre avis venait valider la démarche qui, au Québec, nous a amenés au référendum de 1995. Je suis convaincu que cela n'était pas votre intention.

Il semble évident, en effet, que l'avis se fonde sur un malentendu qui prend sa source dans la «démonisation» systématique des souverainistes, au point d'oublier, d'oblitérer, tout ce qui n'appartient pas à la nature du démon.

Je vais essayer de le démontrer à partir d'une omission et de deux affirmations que l'on trouve dans cet avis.

La Constitution de 1982

Votre avis compte cinquante-trois pages. Les Constitutions canadiennes, celle de 1867 et celle de 1982, y sont mentionnées ou citées à peu près à toutes les pages. L'État de droit, dites-vous, doit s'appuyer sur la Constitution.

Le Québec, par la voix de tous ses gouvernements, ceux du Parti québécois comme ceux du Parti libéral, n'a jamais accepté la Constitution de 1982. Le Québec y perdait des compétences qui, pour certaines, étaient siennes depuis près de deux siècles. Les gouvernements souverainistes et fédéralistes n'ont donc pas voulu accepter la Constitution de 1982.

Cela n'empêche pas, bien sûr, la Constitution d'être appliquée au Québec, qu'il la veuille ou non. Nous savons cela. Mais ce n'est pas une raison pour ne mentionner nulle part dans cet avis dans lequel fédéralisme, constitutionnalisme et État de droit sont si intimement liés que le Québec a systématiquement refusé d'adhérer à la Constitution.

Il y a là une sorte d'insensibilité insultante qui implicitement admet ceci : les Québécois sont contre, mais c'est sans importance.

Définition de la sécession unilatérale

Les mots utilisés sont ceux du gouvernement fédéral dans les trois questions qui vous furent soumises. Il fallait définir les termes, ce que vous avez fait. Voici votre définition de la sécession unilatérale.

Paragraphe 86. «Ce qui est revendiqué comme droit de faire unilatéralement sécession est plutôt le droit de procéder à la sécession sans négociations préalables avec les autres provinces et le gouvernement fédéral.»

C'est là qu'apparaît le malentendu. Au Québec, depuis trente ans, il n'a jamais été question de «faire sécession sans négociations préalables». Jamais, par qui que ce soit, en tout cas par personne parmi les élus.

On me dira que cet extrait du paragraphe 86 a une portée générale, abstraite. Pas du tout. Les trois questions posées à la Cour portent explicitement sur le Québec.

En fait, l'insistance apportée à la nécessité de négocier a constitué - on s'en rend compte aujourd'hui - une sorte d'obstacle à la diffusion de l'idée de souveraineté. Voilà qui peut sembler paradoxal et mérite quelques explications. Elles sont un peu longues, je m'en excuse. Mais les juges cherchent souvent quelles étaient les intentions des législateurs. Voici celles de l'un d'entre eux. Et puis, il faut aussi que les jeunes sachent cela.

René Lévesque et l'association

Lorsque René Lévesque a quitté le Parti libéral en 1967 pour créer ce qui deviendra le Parti québécois, la réalisation de la souveraineté du Québec était, à juste titre, considérée comme très périlleuse. À cette époque, comme aujourd'hui, le Québec vendait hors de ses frontières presque la moitié de ce qu'il produisait. Son plus grand marché, et de loin, était alors le reste du Canada. C'était aussi le seul marché auquel il avait accès sans obstacle (enfin presque, la ligne Borden n'était pas loin). Partout ailleurs, les droits de douane étaient très élevés, les quotas étaient nombreux. Si le Canada avait décidé de traiter un Québec souverain comme il traitait les États-Unis, nous aurions été coincés entre deux murailles commerciales.

C'est une sorte d'intuition géniale qu'a eue René Lévesque quand il a lancé le projet de souveraineté sous la forme d'une souveraineté association. Association avec le Canada, bien sûr. Pour faire comprendre à quel point un objectif ne va pas sans l'autre, on placera un trait-d'union entre les deux termes.

Évidemment, l'association se fait à deux. La négociation est la clé de la réussite. La question posée au référendum de 1980 portait donc spécifiquement sur un mandat de négocier.

Voici le libellé de la question :

«Le Gouvernement du Québec a fait connaître sa proposition d'en arriver,avec le reste du Canada, à une nouvelle entente fondée sur le principe de l'égalité des peuples;

cette entente permettrait au Québec d'acquérir le pouvoir exclusif de faire ses lois, de percevoir ses impôts et d'établir ses relations extérieures, ce qui est la souveraineté - et, en même temps, de maintenir avec le Canada une association économique comportant l'utilisation de la même monnaie;

aucun changement de statut politique résultant de ces négociations ne sera réalisé sans l'accord de la population lors d'un autre référendum;

en conséquence, accordez-vous au Gouvernement du Québec le mandat de négocier l'entente proposée entre le Québec et le Canada?»

La réponse du Canada anglais fut aussi claire que la question pouvait être compliquée. C'était non à la négociation. On avait tellement insisté pour lier la souveraineté à l'association que pour bien des gens, le rejet de l'association impliquait le rejet, ou en tout cas le report, de la souveraineté.

On est capable, disait Pierre Bourgault

En revenant aux affaires en 1988, je me suis juré que les souverainistes ne retomberaient jamais dans un pareil piège. En particulier, il faudrait faire en sorte qu'à l'égard des facteurs économiques les plus importants, l'avenir du Québec ne soit pas déterminé par l'humeur du Canada. Si des négociations avaient lieu, tant mieux. Si les Canadiens refusaient de négocier, pendant quelque temps en tout cas, tant pis. Après la création de tous les instruments de développement économique dont les Québécois s'étaient dotés, il était temps de nous affirmer, pas de quémander. Face à des gens qui ne voulaient pas que l'on démembre leur pays, il ne fallait ni fermer la porte à la négociation, ni l'ouvrir tellement grand qu'elle nous revienne sur la figure et que l'atteinte de notre objectif soit mise en péril.

Encore fallait-il trouver le moyen d'encadrer le débat.

La première question abordée fut celle de la monnaie. On avait tellement fait peur aux Québécois avec la «piastre à Lévesque» et autres gaudrioles qu'il était temps d'en finir. D'ailleurs, l'évolution des marchés monétaires dans le monde d'aujourd'hui aurait rendu très aléatoire la création d'une nouvelle monnaie, dans un climat hostile.

Donc, nous garderions le dollar canadien. Nous en sommes les copropriétaires, et personne ne peut nous l'enlever. La décision nous appartient.

Ce fut à l'époque un beau tapage. Chez les politiciens surtout, car leur expertise en matière de questions monétaires a toujours été assez relative. De la part des experts de ces questions, la conclusion vint assez rapidement : le Québec a raison, s'il veut garder le dollar canadien, nous ne pouvons l'en empêcher.

La seconde question avait trait au maintien de la libre circulation des biens, de services et des personnes dans l'espace économique canadien. Comment échapper à des négociations où tout serait possible et où nous ne ferions pas le poids. Le projet de traité de libre-échange avec les États-Unis arriva à point nommé. Si le Québec en faisait partie, par Canada interposé, il serait protégé comme pays indépendant par les États-Unis contre les tentatives de représailles commerciales exercées contre lui par des Canadiens furieux. Le gouvernement de l'Ontario était contre le traité, les libéraux fédéraux aussi. Le Canada anglais était déchiré. Au Québec, le Parti québécois s'est joint aux libéraux alors au pouvoir. L'unanimité politique québécoise donna à M. Brian Mulroney l'appui suffisant pour qu'il puisse signer, l'Accord de libre-échange d'abord, l'ALÉNA ensuite. Et le projet d'entente de libre-échange entre les trois Amériques sonna définitivement le glas des espoirs de ces fédéralistes qui, si la séparation se faisait, appelleraient à l'écrasement du Québec.

Tout n'était pas réglé - tant s'en faut - par ces décisions relatives à la monnaie et au libre-échange. Mais au moins, le projet de réaliser la souveraineté du Québec cessait d'être une sorte de performance de trapèze sans filet, à la merci de la première poussée mal intentionnée.

Jacques Parizeau et le partenariat

On pourrait alors, dans les faits, négocier avec plus de chances de succès. Parce qu'il y a une foule de choses à négocier. Certaines questions sont absolument inévitables : le transport terrestre entre l'Ontario et les provinces maritimes et la navigation sur la voie maritime du Saint-Laurent font partie de l'inévitable, de même que le partage de l'actif et du passif de l'État fédéral. Un traité fiscal doit aussi être négocié pour éviter la double taxation, etc...

Dans un autre ordre d'idées, le statut des autochtones à l'égard desquels le gouvernement fédéral garde un rôle de fiduciaire doit, de ce fait même, faire l'objet de négociations.

Des négociations seraient souhaitables à l'égard d'une foule de questions pour permettre aux deux pays de mieux fonctionner, d'harmoniser leurs politiques et de fournir à leurs citoyens de meilleurs services. Ces négociations, je les ai longtemps vues comme se déroulant de façon assez empirique dans un cadre d'intérêt commun. Je me méfiais comme de la peste d'un retour de l'«association».

Quand j'étais premier ministre du Québec, de partout me venaient des représentations pour qu'une sorte de «proposition globale», de «projet d'entente économique et politique» avec le Canada soit mis de l'avant, sans que l'objectif de la souveraineté ne soit toutefois remis en question. Le rapport de la Commission nationale sur l'avenir du Québec, venu après les rapports des commissions régionales, de la commission des jeunes et de la commission des aînés, ne laissait aucun doute quant à l'appui que recevait cet ultime geste de bonne volonté à l'égard du Canada.

Cela correspondait d'ailleurs à la volonté de M. Lucien Bouchard, alors chef du Bloc québécois, et aux voeux de M. Mario Dumont, chef de l'Action démocratique du Québec.

C'est ainsi que naquit l'offre de partenariat. La proposition en sera faite dans le projet de loi sur l'avenir du Québec et une esquisse de ce qu'elle pourrait comporter donna lieu à une entente dite du 12 juin 1995, laquelle fut signée par les trois chefs de partis.

Il fallait encadrer les négociations, pour éviter que des gens qui s'y trouvaient astreints ne les étirent pendant des années, soi-disant à cause de la complexité des choses. Nous, les souverainistes, préparions ces négociations depuis une vingtaine d'années. La Commission Bélanger-Campeau et les commissions parlementaires créées en vertu de la Loi 150 ont fait faire aux recherches et aux études sur l'accession à la souveraineté de très grands progrès. Plusieurs des études dites Le Hir, du nom de celui qui a réussi le tour de force de les faire déconsidérer en bloc, sont parmi les meilleures que l'on ait faites jusqu'ici.

À Ottawa aussi des scénarios s'esquissent, avec plus de discrétion, évidemment. Au Canada anglais, le C.D. Howe Institute, entre autres, avait examiné un certain nombre d'éléments de la «séparation».

Pour toutes ces raisons, il me semblait raisonnable de considérer qu'en un an, on devait pouvoir savoir à quoi s'en tenir : cela passerait ou cela casserait.

Dans ces conditions et pour toutes ces raisons, la question référendaire du 30 octobre 1995 fut rédigée de la façon suivante :

«Acceptez-vous que le Québec devienne souverain, après avoir offert formellement au Canada un nouveau partenariat économique et politique, dans le cadre du projet de loi sur l'avenir du Québec et de l'entente signée le 12 juin 1995?»

Un résultat clair ?

En 1980, nous voulions un mandat de négocier. En 1995, nous demandions l'autorisation de procéder à la souveraineté.

En 1980, nous détaillions le contenu du mandat. En 1995, nous faisions référence à un cheminement qui d'une façon ou d'une autre nous menait à la souveraineté.

Et la proportion des appuis a augmenté pour passer de 40 % à 49,4 % des suffrages exprimés. Chez les francophones, l'appui est passé de 50 % à 61 %.

Le résultat était «clair». C'était non. Mais si les cinquante mille voix sur cinq millions qui séparent les OUI des NON s'étaient exprimées dans le sens inverse, le résultat aurait-il été aussi clair ? Certains fédéralistes pensent que non. Cette idée, tellement à la mode aujourd'hui, que puisque les souverainistes ont failli gagner, il faut relever le niveau de la barrière la prochaine fois, vous auriez dû l'éviter. De la même façon que votre référence, sans explication, à une majorité qualitative (paragraphe 87) ne fait qu'embrouiller les cartes. Si vous soulevez le qualitatif, alors les 61 % des francophones qui ont voté OUI en 1995 représentent-ils une majorité claire ? Je ne crois pas que cela corresponde à votre pensée, mais pourquoi ne pas être «clair».

Une question claire

On nous a souvent dit que la question de 1995 n'était pas claire. C'est vrai, comme je l'ai souvent souligné, que la question que j'aurais voulu poser était la suivante : «Voulez-vous que le Québec devienne un pays souverain en date du...?»

Au Canada anglais, cependant, on continuait de considérer que toute négociation de partenariat avec le Québec était une forme de traîtrise à l'égard de son pays. Les premiers ministres provinciaux avaient montré les dents les uns après les autres. L'éditeur du Financial Post menait campagne pour faire mettre en prison le chef des séparatistes, et le premier ministre du Canada évoquait à l'occasion un éventuel recours à l'armée.

Dans un pareil climat, il fallait calmer les appréhensions au Québec, montrer à quel point nous étions ouverts au dialogue et combien nous étions déterminés autant à être nous-mêmes qu'à protéger les droits des minorités et les droits des autochtones. Il fallait esquisser la base d'une constitution et convaincre les Québécois que tous les efforts seraient faits pour en arriver à une entente avec le Canada.

Ceci explique cela.

Votre avis éclaircit bien des choses. Du côté des souverainistes, il ne modifie en rien la nécessité que nous avons toujours reconnue de négocier, après l'expression d'un OUI majoritaire. Que vous vouliez déclarer illégale une déclaration de souveraineté unilatérale «sans négociations préalables», c'est de notre point de vue vouloir enfoncer une porte ouverte, ou si vous trouvez l'image trop familière, disons que c'est l'élaboration pénible de l'évident.

Mais vous convainquez en outre le Canada anglais qu'advenant ce OUI majoritaire au Québec, il devra lui aussi négocier. En y mettant des conditions, bien sûr, chacun adoptant des postures avantageuses. L'important, c'est que la certitude s'installe dans le Canada profond que négociation il y aura.

Alors la question posée pourrait être à la fois simple et claire :

«Voulez-vous que le Québec devienne un pays souverain (ou indépendant)?»

Et pour que chacun sache à quoi s'en tenir, le gouvernement ferait adopter une nouvelle loi sur l'avenir du Québec en y esquissant la façon dont il conçoit le processus d'accession à la souveraineté, les objectifs sociaux, économiques et politiques de la souveraineté, et les balises qu'il se fixe quant aux négociations. Et, comme en 1995, le gouvernement l'enverrait dans tous les foyers.

Ce que j'écris aujourd'hui découle, je pense, de l'avis que vous avez livré. Il est bien possible qu'après avoir été réélu, et compte tenu des rapports qu'il aura alors avec le reste du Canada, le gouvernement du Québec s'oriente vers un autre type de question et un autre déroulement. Six mois en politique, c'est une éternité. L'important, c'est de ne jamais perdre de vue l'objectif.

Pour le moment, il nous faut vous remercier d'avoir dénoncé ce que nous ne voulions pas faire et d'avoir appelé le reste du Canada à répondre à ce que nous voulons faire.

Et si les négociations échouaient ?

Que se passerait-il alors ? Vous ne répondez pas directement à la question.

Nous, souverainistes, devions pourtant y répondre en 1995. C'est une élémentaire responsabilité que l'on a en démocratie que de dire où l'on va et comment on va s'y rendre, en examinant des alternatives.

Voici ce que le projet de loi n° 1 de 1995 prévoyait à l'article 26 :

«Les négociations relatives à la conclusion du traité de partenariat ne doivent pas dépasser le 30 octobre 1996, à moins que l'Assemblée nationale n'en décide autrement.

La proclamation de la souveraineté peut être faite dès que le traité de partenariat aura été approuvé par l'Assemblée nationale ou dès que cette dernière aura constaté, après avoir demandé l'avis du comité d'orientation et de surveillance des négociations que celle-ci sont infructueuses.»

Évidemment, si on en arrive là, il faut s'assurer de ses arrières, c'est-à-dire s'assurer que la reconnaissance internationale ne sera pas trop longue à venir. C'est ce qui explique tous les efforts déployés pour amener la France et plusieurs pays de la francophonie à reconnaître un Québec indépendant. C'est ce qui explique aussi le jeu de bascule compliqué utilisé pour faire pression sur les États-Unis, ou en tout cas pour leur faciliter la décision.

Voici ce que vous dites dans votre avis :

«155. Même s'il n'existe pas de droit de sécession unilatérale en vertu de la Constitution ou du droit international, c'est-à-dire un droit de faire sécession sans négociation sur les fondements qui viennent d'être examinés, cela n'écarte pas la possibilité d'une déclaration inconstitutionnelle de sécession conduisant à une sécession de facto. Le succès ultime d'une telle sécession dépendrait de sa reconnaissance par la communauté internationale qui, pour décider d'accorder ou non cette reconnaissance, prendrait vraisemblablement en considération la légalité et la légitimité de la sécession eu égard, notamment, à la conduite du Québec et du Canada.»

En somme, vous ne répondez pas à la question posée, mais vous évoquez la seule issue possible.

Autrement, le Canada n'aurait qu'un intérêt dans les négociations : les faire échouer. Et les Québécois devraient dire merci ? Merci de ne pas avoir suggéré cela.

En fait, il me semble que la seule façon d'amener le Canada non seulement à négocier, mais à faire en sorte que les négociations aboutissent, c'est que le gouvernement du Québec convainque les Canadiens que, en cas d'échec, les Québécois ont les moyens et la volonté de réaliser la souveraineté. Il y aura alors de bonnes chances qu'une entente intéressante soit acceptée par les deux parties.

Les frontières

Le plus grand risque de faire échouer les négociations c'est pour Ottawa de remettre en cause les frontières du Québec. Vous faites deux allusions à cette question des frontières avec une légèreté regrettable. Voici les deux passages :

«96.[...] La question des frontières territoriales a été invoquée devant nous. [...] Nul ne peut sérieusement soutenir que notre existence nationale, si étroitement tissée sous tant d'aspects, pourrait être déchirée sans efforts selon les frontières provinciales actuelles du Québec.[...]»

et

«139. Nous ne voulons pas clore cet aspect de notre réponse à la question 2 sans reconnaître l'importance des arguments qui nous ont été présentés relativement aux droits et aux inquiétudes des peuples autochtones et aux moyens appropriés de délimiter les frontières du Québec, en cas de sécession, particulièrement en ce qui concerne les territoires nordiques occupés principalement par des peuples autochtones. [...]»

Voilà; c'est tout. Je vous avouerai que ce n'est pas «sans efforts» que je dois garder ma plume dans l'étroit corridor du respect que l'on doit à la Cour suprême.

Cette question des frontières d'un Québec souverain - vous ne pouvez pas l'ignorer - a été abordée dans un cadre juridique qui ne devrait pas être passée sous silence.

Ce n'est pas à moi de vous rappeler que si la Constitution canadienne, même après le coup de force de 1982, est muette quant à la sécession d'une province, elle n'a jamais été muette à l'égard des modifications de frontières des provinces. Vous ne pouvez d'autre part ignorer les dispositions du droit international sur l'intégrité des frontières des États souverains. Quant aux territoires nordiques qui sont l'objet de votre sollicitude, vous ne pouvez ignorer l'existence d'une entente sur les territoires de la baie James dans laquelle les Inuit, les Neskapis et les Cris renoncent à leurs droits territoriaux. (C'est l'article 2.1 pour les juristes.) Cette entente a fait l'objet d'une loi fédérale entérinant la cession de ces droits et agençant en conséquence les responsabilités fiduciaires du gouvernement fédéral.

Votre avis nous rappelle souvent, nous, les Québécois, à nos devoirs à l'égard de l'État de droit. Quel droit ? Celui que l'on étale, celui que l'on cache, ou les deux ?

Cette question des frontières, dans son un cadre juridique, est examinée systématiquement au Québec depuis fort longtemps : sauf erreur, depuis la parution de l'ouvrage du juriste Jacques Brossard publié en 1976 et intitulé L'accession à la souveraineté et le cas du Québec. Quant à l'examen des possibilités de partition, il commence, je crois, avec la publication de Partition: The Price of Quebec's Independance, en 1980, par William F. Shaw et Lionel Albert.

Plutôt que de faire allusion à chacune des études entreprises, je me contenterai de me référer à l'avis juridique demandé en 1992 par la Commission parlementaire sur l'accession du Québec à la souveraineté auprès de cinq constitutionnalistes dont, je l'espère, vous avez entendu parler. En Angleterre, Rosalyn Higgins et Malcolm Shaw; aux États-Unis, Thomas Francz; en France, Alain Pellet, et en Allemagne, Christian Tomuschat. Ce dernier était alors président de la Commission de droit international des Nations Unies.

L'avis juridique est unanime et clair. En voici un extrait :

«Le Québec ne peut être obligé à renoncer contre son gré à une portion quelconque du territoire qui est actuellement le sien; avant l'indépendance, une telle amputation autoritaire est exclue par la Constitution du Canada; après l'accession à la souveraineté, elle le serait par les exigences fondamentales de la stabilité des frontières internationales qui traduit le principe du respect de l'intégrité territoriale des États. Entre ces deux situations, il n'y a pas de solution de continuité, pas d'interstice du droit, pas de moment où une mutation territoriale pourrait, licitement, être imposée au Québec sans son consentement.»

Dois-je ajouter que tous les premiers ministres du Québec, depuis une trentaine d'années, se sont faits les champions de l'intégrité du territoire québécois, quel que soit l'avenir que les Québécois choisiraient.

Cela devrait vous indiquer que le négociateur fédéral qui voudrait négocier, en s'appuyant sur les sympathies que vous avez exprimées - le retrait des deux tiers du territoire québécois réclamé par 20 000 Cris et Inuit - aurait peu de chances d'aller très loin dans sa tentative de négociation et qu'à l'égard de l'opinion internationale, le Québec ne serait pas nécessairement mal placé.

Cela veut-il dire qu'il n'y aura pas de négociations avec Ottawa au sujet des autochtones ? Bien sûr que non. Toute négociation au sujet du statut des autochtones, de la définition et des caractéristiques des droits territoriaux et de leur développement communautaire doivent se faire avec les onze «nations distinctes» que nous, Québécois, avons officiellement reconnues en 1985, mais en y associant le tuteur légal de la plupart de ces nations, le gouvernement fédéral.

Cela a été fait, nous l'avons vu, dans le cas de l'Accord de la baie James en 1975, dans la préparation d'une «proposition globale» en décembre 1994 faite aux Attikameks et aux Montagnais, et dans la préparation d'un gouvernement Inuit en 1995.

Et cela continuera...

Conclusion

L'avis qui a été remis au gouvernement fédéral comporte donc des éléments qu'un souverainiste peut recevoir avec un certain sourire. Il est évident aussi que l'étonnant accent que vous avez placé sur les expressions «question claire» et «résultat clair» provoque un débat entre politiciens qui laisse cependant les décisions entièrement entre les mains du gouvernement du Québec. Enfin, en laissant autant de matières entre les mains des politiciens, vous êtes amenés à porter une foule de jugements sur des questions de fait, sur des impressions ou même sur des états d'âme qui n'ont pas grand chose à voir avec le Droit, tout le Droit.

Dans un sens, vous avez été piégés par le gouvernement fédéral. Il voulait se servir de vous et de votre prestige pour ajouter un obstacle sur le chemin de la souveraineté du Québec. Il faut bien convenir que, incapables de vous désister, vous ne vous êtes pas trop mal débrouillés. Je reste convaincu cependant, comme tant de gens au Québec, de ce qui a été admirablement bien résumé par l'archevêque de Montréal, le cardinal Jean-Claude Turcotte: «C'est au peuple de décider, et non pas à la Cour suprême.»